La gouvernance comme architecte des grands projets urbains

Le cas des Bassins du Havre de Montréal

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Carte historique de Montréal montrant les quatres bassins accessibles par le canal Lachine entre 1853-1883 (Pinsonneault, 1907).

 

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Plan directeur final des bassins du Havre, suivant les recommandations de l’OCPM et approuvé par la ville de Montréal en 2008.

 

La gouvernance est aujourd’hui un terme fourre-tout qui a perdu au cours du temps ce qu’il avait de précis en voulant tout englober. Usé par les discours, il est devenu un mot banal du langage courant, dépourvu de signes distinctifs. Il semble essentiel de ne pas laisser ce terme nous échapper dans les méandres de son abstraction, car les actions politiques qui agissent sous sa coupole sont bien réelles et méritent d’avoir un lexique lapidaire à la hauteur de leurs répercussions.

Car effectivement ces répercussions peuvent être majeures, surtout lorsqu’elles modifient le paysage urbain. Le cas d’un grand projet immobilier sur un terrain en friche en est un exemple concret. Même si la transformation urbaine est localisée, l’ampleur des possibilités que peut offrir la revalorisation d’un site provoque la convoitise de plusieurs. La Ville, maintenant autonome dans ses responsabilités et dans sa gestion financière, peut être tentée de laisser aux promoteurs privés l’entreprise de la construction de bâtiments de haut calibre. La menace vient du fait que ces constructions lucratives profitent souvent à la classe des biens nantis au détriment de la classe défavorisée. D’autant plus que l’esthétisme du cadre bâti, la porosité du tissu urbain, le confort de l’échelle humaine et les espaces publics sont des aspects souvent négligés. Il est donc important de faire valoir les besoins des citoyens et la qualité architecturale par l’entremise d’associations communautaires et des spécialistes de l’art de bâtir.

Ce présent travail tente d’exemplifier la théorie de la gouvernance urbaine à travers un cas précis de grand projet immobilier montréalais: les bassins du havre, à l’intérieur du district en transformation de Griffintown. L’objectif est de démontrer l’efficacité et les limites du processus de gouvernance municipale pour en comprendre la signification et l’importance.

Retour sur la notion de gouvernance

L’Organisation des Nations Unies,  dans le rapport de la commission sur la gouvernance mondiale de 1995, définit la gouvernance comme l’« ensemble des différents processus et méthodes à travers lesquels les individus et les institutions, publiques et privées, gèrent leurs affaires communes.» L’utilisation des termes individu et privée renvoie au néolibéralisme et à l’économie capitaliste, tandis qu’institutions et publiques concernent le pouvoir politique et le contrôle régulateur sur la collectivité. Cette définition demeure vague, quasi utopique et combien de fois réitérée, sans jamais avancer quelque chose de tangible. L’économie, le politique et le bien commun, cette tripartite engagée dans une ronde éternelle. Il faut aller fouiller plus loin pour sortir de cette fatalité.

Le sol urbain appartient à la ville, et la ville à ses habitants. Il faut donc reconsidérer le cadre du pouvoir des particuliers qui «possèdent» une partie de ce bien commun, ce qui renvoie à l’acte politique de la nationalisation des sols comme solution : le sol appartient à l’état, qui le gère de façon à promouvoir le bien-être collectif au détriment des classes dominantes, limitant ainsi le pouvoir des propriétaires. Historiquement, le concept d’urban governance, introduit par les politologues anglais, fait suite aux réformes imposées par le gouvernement Thatcher de 1979, voulant mettre un terme au socialisme municipal.

Casteigts parle de la gouvernance comme des « conditions d’élaboration de compromis autour desquels se fédèrent les stratégies des partenaires locaux ». Stocker, quant à lui, propose que la gouvernance « privilégie des mécanismes de gouvernement qui n’ont pas besoin, pour fonctionner, de l’autorité et des sanctions de la puissance publique ». Cette définition fait intervenir le rôle du gouvernement traditionnel et le pouvoir qui lui est attribué, soit de maintenir l’ordre public, d’écarter les menaces externes, de faciliter l’action collective tout en prévenant les conflits internes, en procurant des ressources et en définissant des politiques. Jouve va plus loin en précisant que la gouvernance est un «  processus par le biais duquel il y a rééquilibrage dans l’exercice du pouvoir urbain, a priori, au détriment des États et des institutions urbaines, et au profit des acteurs issus de la société civile». La Ville semble avoir perdu son pouvoir coercitif dans la prise de décision urbaine.

Bien que les dépenses locales représentent une large part du PIB, les gouvernements canadiens ne permettent pas aux municipalités d’accéder à des bases de taxation croissant avec l’économie telles que les taxes de vente et l’impôt sur le revenu. Les Villes, qui relèvent constitutionnellement du gouvernement provincial, ont acquis une autonomie faisant d’elles des administrations dépendantes des logiques foncières du marché. Puisque responsable de leur propre financement, elles doivent subsister en majeure partie des taxes foncières et de la vente de bien et de service au coût : la recherche de rentabilité du capitalisme immobilier devient une finalité indispensable. Le gouvernement provincial, dans sa mission de redistribution des richesses, peut allouer des ressources aux municipalités pour des logements sociaux; le filet social des villes canadiennes dépend du bon vouloir de leur province.

La perte de pourvoir de l’état sur la société urbaine peut être perçue de deux façons : l’approche optimiste des libéraux y voit une émancipation des Villes par rapport au patronage de l’État, la vision plutôt pessimiste des socialistes perçoit une érosion de l’État-providence et son remplacement par le néolibéralisme. Cette veille affaiblie de l’État sur le bien-être collectif se fait ressentir lorsque des projets de construction ambitieux viennent modifier le paysage urbain d’un quartier par l’éminence de leur caractère et de leur pérennité.

Les grands projets urbains

L’économie portuaire et manufacturière faisant place à celle des finances, des industries créatives et du tourisme, de nouveaux terrains vacants ou sous-utilisés viennent créer des réserves foncières dans le paysage urbain. Ces terrains en friche offrent une possibilité unique de construire de nouveaux projets de grande ampleur près des transits, dans la zone compacte du centre.  Le destin de ces terrains est souvent déterminé par l’économie de marché et se manifeste par l’émergence de projets immobiliers à fonction mixte, générateurs de densité, d’activités économiques et de revenus fonciers. Selon Fainstein, les formes de construction qui génèrent les plus gros profits, et par conséquent seront privilégiées par les municipalités comme par les promoteurs, se résument à des résidences et hôtels de luxe, des tours de bureaux avec une large emprise au sol et des centres d’achats. Si la densité est requise pour justifier les investissements, il faut savoir évaluer les conséquences négatives et positives que peuvent avoir de tels projets sur la qualité de vie des résidents : congestion due à l’achalandage, bruit, impact visuel, stress sur l’environnement, l’accessibilité aux logements; à l’opposé, un accès au public, la création d’emploi, la mixité sociale, la proximité du centre et des transits.

Les grands projets urbains présentent une ressemblance marquante dans leurs caractéristiques. On retrouve une  similarité dans les formes et les fonctions : mixité d’habitation, d’affaires et de commerces, gros gabarits, formes de tours et de barres. Les modèles se reproduisent d’une place à l’autre, avec peu de variances, sans tenir compte du contexte. Ils ne diffèrent que dans la façon dont ils sont gouvernés. De manière générale, un partenariat public/privé naitra de la nécessité d’obtention d’une grande quantité de ressources. L’aspect patrimonial et central du site va faire apparaître des acteurs issus de la communauté. Un mécanisme de gouvernance s’en suit, où la Ville, un acteur comme les autres, doit aussi tirer son épingle du jeu.

La gouvernance change selon l’acteur qui a amorcé le projet, la façon dont il est géré, le niveau d’engagement de l’institution publique et le degré de participation démocratique du citoyen. Ces projets, qui s’inscrivent dans une temporalité parallèle à celle de la vie quotidienne et politique, se développent sous un contrôle du gouvernement variant, plus présent en Europe, plus discret aux États-Unis. À Londres, par exemple, le gouvernement central suit de près le développement de sa capitale; le maire possède peu de latitude, et le bénéfice social est évalué comme un coût des affaires. La revalorisation peut être aussi freinée par les inquiétudes des collectivités locales, entre autres concernées par la multiplicité des acteurs en jeu.

La participation citoyenne à Montréal : de l’innovation à l’immobilisme

Le processus décisionnel doit coordonner un grand nombre d’acteurs et d’activités tout en évitant les délais de décision inutiles et les risques d’incohérences. À cette complexité s’ajoute la participation citoyenne, comme instrument de planification, dont l’ingénierie en démontre les portées et les limites. À Montréal, depuis les années 60, la mise en place d’un fonctionnement institutionnel formalisé pour légitimer la participation démocratique a connu une évolution intermittente au fil des administrations municipales.

Les premières tentatives de démocratisation de la gestion municipale, après les luttes et les affrontements menés par la population sous le régime Drapeau, font surface avec la montée au pouvoir du maire Jean Doré en 1986. Tout d’abord avec la mise en place d’une politique de consultation publique sous l’appellation de Bureau de Consultation de Montréal (BCM), qui remet en cause la gestion bureaucratique, l’imputabilité des fonctionnaires et la transparence des élus locaux. Ensuite survient le premier plan d’urbanisme de Montréal, un exemple de planification négociée, où l’on y voit une volonté de décentralisation du pouvoir. L’arrivée au pouvoir du parti vision Montréal en 1994 déconstruit la politique de cadre de consultation de l’administration précédente, donnant raison aux forces néolibérales qui déplorent la proéminence de la discussion au détriment de l’action (Riel-Salvatore, 2006).

Gerald Tremblay et son parti Union Montréal, élu en 2001, met en place un nouveau cadre du débat public qui s’inscrit dans la lignée du BCM: la création en 2002 de l’Office de Consultation Publique de Montréal (OCPM), une forme avancée d’institutionnalisation de la participation citoyenne (Gariépy et Gauthier, 2009). Cet organisme indépendant, dont les membres ne sont ni des élus ni des employés municipaux, a pour mission de réaliser des mandats de consultation publique en urbanisme et en aménagement du territoire. Il joue un rôle de tiers neutre entre la population, les promoteurs et la Ville, et agit comme interprète des problèmes urbains.

L’évolution de la démocratie urbaine est paradoxale (Casteigts, 2003). D’un côté,  il y a un désintérêt soutenu des citoyens par rapport aux affaires municipales, en l’occurrence le faible taux de participation aux dernières élections à Montréal nonobstant le fait que la campagne électorale était fortement médiatisée et que des enjeux démocratiques majeurs étaient impliqués. D’un autre côté, l’intérêt pour les enjeux collectifs concrets, tels les grands projets urbains, n’a jamais été aussi fort, comme le démontre la forte participation aux débats publics, les mouvements associatifs, la mobilisation citoyenne, etc. Il y a donc un élan vers une démocratie participative : les citoyens, non contents de leur rôle d’observateur, veulent être impliqués directement dans les décisions qui les concernent, au lieu de laisser cette tâche aux mains des élus dont la représentativité est somme toute faussée.

Le pouvoir participatif de la population peut intervenir à toutes les étapes d’un projet; au lancement, à mi-chemin, à l’évaluation finale, par force d’accélération ou de blocage. L’expérience de la participation du public à la revalorisation du site portuaire de Montréal passe de l’innovation, avec l’aménagement du Vieux-Port en espace public, à l’inaction, avec le blocage du projet du Casino sur le site du bassin Peel. Ces deux exemples de transformation de terres fédérales illustrent bien l’impact de la force des citoyens sur la décision collective.

Le Vieux-Port de Montréal, friche porto-industrielle réaménagée en un espace entièrement dédié au public et aux activités récréatives et touristiques, a fait preuve d’une initiative sans précédent. Le fédéral a utilisé la population par l’officialisation d’une consultation publique en 1985, dans le but de se sortir d’un conflit l’opposant aux deux autres paliers du gouvernement: le provincial et le municipal. Cette consultation a mené vers la décision de remettre cet espace aux citoyens plutôt que de suivre la tendance des villes américaines de ce temps et de faire de la densité. Malgré la longue planification de 20 ans qui a connu son lot de tension et de négociation, la finalité, qui respecte la volonté de la population de conserver un site patrimonial qu’elle juge exemplaire, représente la force de la participation des citoyens aux décisions publiques.

La consultation publique peut aussi devenir un facteur de stagnation lorsqu’elle est appropriée par les groupes d’opposition, qui par leurs opinions contradictoires, prolongent le temps de discussion indéfiniment (Paré, 2008). Le cas de l’échec du projet du Casino, un centre de divertissement d’envergure internationale qui fut planifié sur l’emplacement du bassin Peel par Loto Québec et son partenaire, le Cirque du Soleil, est un exemple éminent du pouvoir de blocage des citoyens. Une vive réaction du milieu communautaire a mis un terme au projet en 2006, créant un véritable séisme dans le milieu des affaires. Il semblerait que l’adhésion des citoyens soit nécessaire dans l’avancement des projets. Plus encore, selon la DDÉU[1], l’accessibilité sociale serait un facteur de réussite d’un projet, au même titre que le financement et l’expertise (Savard, 2013). Le projet des bassins du havre sera donc le premier à rompre l’immobilisme qui a figé Montréal depuis le début des années 2000.

[1] DDEU: Direction du développement économique et urbain de la Ville de Montréal.

Conclusion

L’aménagement du site de l’ancien tri postal illustre bien un type de gouvernance urbaine dans sa définition recomposée : il rend compte de l’élaboration de compromis entre les acteurs locaux impliqués, démontre l’inaction du gouvernement fédéral dans l’action politique locale et le rôle de guide vers l’avancement du projet du gouvernement municipal, exprime le rééquilibrage du pouvoir vers la société civile par l’officialisation de la consultation publique, et réaffirme la dépendance des villes au capitalisme immobilier par la forte présence de constructions lucratives. Les bassins du havre, premier projet sorti de l’immobilisme qui a frappé Montréal et le quartier Griffintown dans la dernière décennie et point de départ de la transformation future des terrains fédéraux localisés dans le secteur du havre, se sont démarqués par le succès de l’utilisation du cadre participatif instauré par l’administration Tremblay. Propriété fédérale à l’origine, il s’en est fallu de peu pour que le site tombe entre les mains d’un promoteur privé et subisse un sort semblable au projet limitrophe, le District Griffin: construction à la densité sauvage et aux fonctions commerciales et résidentielles de luxe uniques. Par un heureux dénouement, la société immobilière du Canada a pu s’approprier le terrain et rester fidèle à sa réputation, en respectant la volonté des groupes communautaires du quartier et évitant ainsi des luttes et des mobilisations citoyennes qui auraient pu mener à des retards ou à un second blocage.

La collaboration entre le promoteur et les différentes instances publiques, privées et communautaires pousse vers un compromis qui fait transparaitre les intérêts de chacune des parties prenantes dans le plan d’aménagement. Les formes du bâti reflètent ces ententes, avec des tours d’habitation génératrices de profits et de revenus fonciers pour les promoteurs et la Ville, une emprise publique permettant de lier le site à son quartier et de garantir un accès collectif au patrimoine du canal Lachine. Les bassins sortis de terre participent au cadre de vie et à l’écologie urbaine comme avait proposé le plan d’aménagement de la Ville en 2006. Des logements sociaux près des transits et un pôle emploi, source d’économie locale diversifiée, honorent la proposition mise de l’avant par les groupes communautaires en 2004. Malgré l’avantage des collaborations horizontales, le besoin d’efficacité et la nécessité d’impliquer les parties prenantes dans une juste mesure pour la conception d’un projet collectif, un capitaine doit être responsable de la gouvernance du navire; cet acteur neutre qui voit tout, sans parti pris, et qui veille à estomper le fossé entre les dominants et les dominés de la société civile pour permettre un accès équitable au sol urbain. Car tous profiteront d’un projet exemplaire, révélateur d’identités sociales et de qualités architecturales, élevé par une originalité et un respect des usagers qui le démarqueront de la tendance de masse que suivent les grands projets urbains.

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